Дополнительный материал к теме "Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды"
Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан
http://mprdag.ru/
Статья для изучения:
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
Н.А. АГАФОНОВ
Как сообщил Министр природных ресурсов и экологии РФ С. Донской, выступая в ходе IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды 2 декабря 2013 г., "несмотря на то что наша страна продолжает играть ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, экологическая ситуация в Российской Федерации по-прежнему характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природные системы" . По его словам, более половины городского населения России проживает в условиях, когда степень загрязнения воздуха оценивается как высокая или очень высокая. Загрязнение водных объектов остается одной из основных экологических проблем для промышленно развитых регионов Поволжья, Урала, Кузбасса и Северного Кавказа. Особенное беспокойство вызывает рост образования отходов и низкий уровень их утилизации и обезвреживания: более 14 тыс. санкционированных мест размещения отходов занимают территорию общей площадью порядка 4 млн. гектаров.
Эти данные дополняют результаты других многочисленных исследований, которые убеждают: в стране и в глобальном масштабе возрастает угроза экологической катастрофы, что вызывает осознание необходимости рационального природопользования и координации усилий в области охраны окружающей среды.
Не менее тревожным является распространение в обществе витальных ценностей, а также антропоцентрических установок, направленных на удовлетворение материальных потребностей, что ведет к оттеснению экологических ценностей на "периферию" общественного сознания <2>. В результате современная экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется прогрессирующим процессом криминализации: нарастающие темпы незаконного хищнического изъятия объектов животного и растительного мира ведут к катастрофическим последствиям для окружающей среды, исчезновению ценных промысловых и экологически значимых видов флоры и фауны. Все это происходит в то время, когда в России насчитывается только зарегистрированных нарушений правил охоты до 70 тыс. в год.
В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды как составной части государственного управления в целом. Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению.
Как известно, в современной отечественной юридической науке существует два подхода к пониманию сущности государственного управления. Первый из них реализуется в понимании государственного управления как деятельности государства в целом, осуществляемой государственными органами всех ветвей государственной власти и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями (А.Е. Лунев, В.И. Власов, С.С. Студеникин, Ю.М. Козлов и др.). В рамках этого подхода, как справедливо отмечает Н.А. Кандрина, термин "управление делами государства", используемый в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, является синонимом "государственного управления", рассматриваемого в широком смысле.
С нашей точки зрения, наиболее полно сущности государственного управления отвечает подход Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова и ряда других авторов, которые под государственным управлением понимают реализацию исполнительной государственной власти, осуществляемую исполнительными органами государственной власти, как подзаконное исполнительно-распорядительное государственно-властное воздействие. Именно такое понимание государственного управления и положено в основу настоящего исследования.
Основным средством достижения согласованного функционирования частей и элементов любой социальной системы управления является организация их взаимодействия. Система органов государства в области охраны окружающей природной среды всегда определялась формой охраны окружающей природной среды, преобладающей в природоохранительной деятельности. В период, когда охрана природной среды решалась преимущественно путем организации рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множественной системой органов.
В 70-е и 80-е годы в СССР управлением и охраной окружающей природной среды занимались 16 - 18 министерств и ведомств. Отдельные природные объекты (вода, недра) находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Как правило, функции государственного контроля, которыми наделялось соответствующее министерство или ведомство, совмещались с эксплуатацией подконтрольного объекта природы . Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя. Отсутствовал координационный орган, объединяющий всю природоохранительную деятельность в одно целое. Все эти недостатки порождали недостаточно ответственное отношение к природе прежде всего со стороны министерств и ведомств, предприятий и организаций - основных загрязнителей и разрушителей природной среды.
Как известно, существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.
Наиболее серьезные последствия реорганизации природоохранных ведомств (в первую очередь глобальное сокращение численности инспекторского состава: со 100 до 2 тыс. человек ) отмечались в 2000 г., когда Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, включая его территориальные органы, вплоть до районных и городских комитетов по охране окружающей среды, а также Федеральная служба лесного хозяйства РФ были упразднены, а их функции переданы Министерству природных ресурсов РФ.
В марте 2004 г. в рамках проведения административной реформы всей системы государственного управления Российской Федерации, а затем Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 снова были внесены кардинальные изменения в структуру органов государственного экологического управления. Одним из основных приоритетов и достижений административной реформы было декларировано сокращение количества административных барьеров, в том числе и в области механизма охраны окружающей среды, в результате которых из некоторых сфер были исключены важнейшие эколого-правовые механизмы (лицензирование, государственная экологическая экспертиза), был закреплен переход от исключительно административных к договорным началам предоставления природных ресурсов в пользование. Данные меры, по нашему мнению, привели к снижению эффективности государственного управления в рассматриваемой сфере.
В результате у нас выстроена довольно громоздкая и, как показывает практика, недостаточно эффективная система государственного управления в эколого-правовой сфере. По справедливому замечанию М.И. Васильевой, одной из главных причин неэффективности государственного управления в сфере экологии также являются "многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства".
В частности, за период с 2004 г. по 2006 г. на федеральном уровне было принято четыре нормативных акта, взаимоисключающим образом разграничивающих полномочия государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так, в 2004 г. отмечалась тенденция лишения органов государственной власти субъектов Российской Федерации значительного объема собственных полномочий в области охраны окружающей среды и передачи их на федеральный уровень. Предполагалось, что значительная их часть с 2006 г. будет передана органам местного самоуправления, однако вскоре многие из этих полномочий были возвращены на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации в виде отдельных государственных полномочий (некоторые с 2007 г., иные - с 2008 г.).
Достаточно ярко негативные последствия указанных противоречивых изменений проявились, например, в области государственного управления лесами, где полномочия по осуществлению государственных контрольных функций неоднократно передавались различным ведомствам федерального и регионального уровня власти: в 2005 г. от федеральных органов управления лесным хозяйством в лице их территориальных органов - лесхозов - в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (при этом передачи штатного количества работников для осуществления контрольных функций произведено не было, что привело, в частности, к существенному сокращению числа выявляемых нарушений законодательства в сфере лесных отношений); с 2007 г. функции по непосредственному осуществлению государственного лесного контроля были отнесены к полномочиям Российской Федерации, переданным органам государственной власти субъектов РФ и осуществляемым региональными властными структурами за счет субвенций из федерального бюджета; с 2008 г. была произведена реорганизация лесхозов, приведшая к новому сокращению количества работников в сфере охраны лесов.
В итоге в том числе в результате указанных преобразований в сфере организации и осуществления государственного лесного контроля произошел резкий скачок криминализации сферы лесопользования, в частности резкий рост объемов незаконных рубок (в особенности латентных) и увеличение объема ежегодно регистрируемых хищений древесины до 1 млн. кубометров в год на сумму более 5 млрд. руб.
Аналогичная ситуация сложилась в последние годы в области управления использованием водных ресурсов, охотничьих ресурсов, водных биологических ресурсов, где наблюдалось подобное неоднократное перераспределение функций между различными природоохранными органами разных уровней власти, отрицательно сказавшееся на деятельности природоохранных органов по предупреждению нарушений экологического законодательства, в том числе наиболее общественно опасной их составляющей - экологических преступлений <13>.
Одним из наиболее эффективных механизмов охраны окружающей среды, доказавших за годы своего существования свою эффективность, являлся фактически упраздненный в настоящее время государственный и муниципальный экологический контроль. Справедливости ради надо отметить, что ослабление полномочий муниципального контроля наблюдалось с 2007 г., а во второй половине 2000-х годов муниципальный экологический контроль исключается из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и из ст. 68 и 68.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", но остается в ряде других федеральных, а также региональных законов и иных нормативных правовых актов.
После принятия Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Управление экологического контроля переименовано в Управление государственного экологического надзора. Законодатель ввел если не во все, то в большинство федеральных законов, где есть нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, определение соответствующего вида надзора. В основном термин "контроль" ушел из этих законов, в ряде случаев осталось понятие "государственный контроль (надзор)", однако оно используется за пределами природоохранной сферы. Ранее государственный контроль подразделялся на федеральный и региональный. Теперь в природоохранной сфере федеральный государственный контроль стал называться федеральным государственным надзором, который подразделяется на федеральный государственный экологический надзор и региональный государственный экологический надзор.
Насколько обоснованным было такое решение об упразднении государственного и муниципального экологического контроля? Думается, нельзя ответить на такой вопрос однозначно утвердительно. Несмотря на то что институт муниципального экологического контроля не вышел на необходимый уровень совершенства, с нашей точки зрения, нельзя было полностью отказываться от него: меры по охране окружающей среды, закрепленные законодательством за органами местного самоуправления, не могут осуществляться без полномочий в области экологического контроля.
Здесь мы поддерживаем мнение С.А. Боголюбова: "...отмена муниципального экологического контроля неизбежно приводит к сосредоточению полномочий по осуществлению экологического контроля исключительно на федеральном и региональном уровнях и затрудняет реализацию принципа участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды" .
Таким образом, в России существует весьма сложная и разветвленная система государственного управления со своим аппаратом, контролирующим выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающим управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. При таком многообразии неизбежно:
- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между различными контролирующими природоохранными органами;
- отсутствие надлежащего взаимодействия и координации деятельности перечисленных ведомств. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства и не имеющих четкого разграничения функций, и вопросов, за решение которых никто не отвечает. Между всеми этими комитетами и комиссиями идет борьба за власть, за право контролировать и командовать.
Как представляется, в целях совершенствования структуры государственного управления в эколого-правовой сфере необходимы следующие шаги.
1. По обоснованному мнению многих специалистов, отсутствие в структуре Правительства РФ независимого органа исполнительной власти, непосредственно ведающего охраной окружающей природной среды и координирующего природоохранную деятельность иных ведомств, усугубляет неэффективность государственного управления в сфере экологии. Мы также считаем: нужен новый единый федеральный орган исполнительной власти по всем вопросам охраны окружающей среды, что позволит в значительной степени совершенствовать природоохранную деятельность в стране.
2. Думается, имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются.
3. С учетом вышеизложенного следует вернуться к идее и разработать новый порядок осуществления государственного муниципального контроля и государственной экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, обеспечить прозрачность и объективность деятельности государственных органов, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений. Особое внимание следует уделить законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла. Отсутствие такого механизма является главным принципиальным отличием рассмотрения проектов в нашей стране и за рубежом.
4. В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно: целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические полиции и т.д. В некоторых регионах России (например, в бассейне Волги, на Дальнем Востоке, в Кузбассе) в порядке эксперимента были созданы региональные экологические прокуратуры, которые выполняли надзор за исполнением природоохранного законодательства, привлекали к уголовной ответственности виновных в нарушении этого законодательства.
5. Разграничение полномочий на уровне федеральном и субъектов Федерации.
Таким образом, одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание такой системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности и ресурсосбережения.
