Уважаемые студенты, в качестве вспомогательного дополнительного материала к семинарскому занятию по теме "Общая характеристика экологического права" рекомендуется использовать видеолекцию:
Статья для изучения:
РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ: ПОНЯТИЕ,
ПРИНЦИП, ПОЛНОМОЧИЕ, НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Т.В. ПЕТРОВА
Петрова Татьяна Владиславовна, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена анализу содержания понятия "рациональное использование природных ресурсов" и его отражения в действующем законодательстве и в правовой доктрине. Представлены различные научные позиции, а также точка зрения автора статьи по данному вопросу. Подчеркивается многоплановый характер понятия "рациональное использование природных ресурсов", содержание которого может изменяться в зависимости от правоотношений, в рамках которых возникает потребность в его использовании, либо от контекста соответствующих научных исследований. Рациональное использование природных ресурсов рассматривается в статье как одно из стратегических направлений государственной экологической политики и модель построения национальной экономики; как правовое понятие; как правовой принцип; как обязанность органов публичной власти; как право и обязанность правообладателей (пользователей) природных ресурсов.
Ключевые слова: рациональное использование природных ресурсов, экологическая политика, использование природных ресурсов, правовое понятие, принцип охраны окружающей среды, право на рациональное использование природных ресурсов, обязанность по рациональному использованию природных ресурсов.
Rational use of natural resources: motion, principle, power, area of the state ecological policy
T.V. Petrova
Petrova Tatiana V., Professor of the Department of Ecological and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Doctor of Law.
The article is devoted to analysis of content of the notion "rational use of natural resources" and its reflection in the acting legislation and in legal doctrine. Given are various scientific positions and the author's viewpoint on this issue. Highlighted is the multi-faceted character of the notion "rational use of natural resources", which content can differ depending on legal relations within the framework of which there arises the need in its use or on the context of corresponding scientific researches. The article considers rational use of natural resources as a strategic area of state ecological policy and a model of construction of national economy; as a legal notion; as a legal principle; as an obligation of public power authorities; as a right and obligation of right holders (users) of natural resources.
Key words: rational use of natural resources, ecological policy, use of natural resources, legal notion, principle of protection of the environment, right to rational use of natural resources, obligation of rational use of natural resources.
Рациональное использование природных ресурсов - одно из базовых понятий современного экологического и природоресурсного права, законодательства и эколого-правовой доктрины.
Оно возникло и получило широкое распространение в отечественном законодательстве, а затем и в правовой доктрине примерно с 60-х годов прошлого века. Отсутствие его легального определения и правовых критериев "рационального" и "нерационального" использования различных природных ресурсов (земель, лесов, водных объектов и пр.) отмечалось как в советской, так и в современной научной литературе, причем не только эколого-правовой, но и экономической, политологической, экологической. Существуют многочисленные и не во всем совпадающие доктринальные определения как рассматриваемого понятия, так и производных от него понятий: "рациональное природопользование", "рациональное использование земель", "рациональное использование недр" и др.
По мнению А.К. Голиченкова, "рациональное использование природных ресурсов - одна из форм экологической деятельности, заключающаяся в сохранении такого качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижение таких национальных моделей производства и потребления и такой международной экономической системы - с другой, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества" <1>.
--------------------------------
<1> Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 287.
В монографии "Институты экологического права" <2> под рациональным использованием природных ресурсов подразумевается "спланированное, научно обоснованное вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, при которых учитывается необходимость неистощительного извлечения благ из природных ресурсов и требования охраны окружающей среды".
--------------------------------
<2> См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 73 - 74.
В.В. Петров рассматривал рациональное использование природных ресурсов как одну из форм охраны окружающей среды и определял его как "комплексную эколого-экономическую деятельность, состоящую в научно обоснованном, плановом, эффективном использовании и потреблении природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей в сочетании с требованиями по их охране, воспроизводству, защите окружающей среды с учетом возможных экологически вредных последствий эксплуатации природных богатств" <3>. В другом источнике тот же автор отмечал: "В понятие "рационального" вкладывается не только экономическое, но и экологическое содержание. Иначе говоря, рациональное - это экономное, бережное использование источников природного сырья, природных ресурсов с учетом требований охраны окружающей среды" <4>.
--------------------------------
<3> Петров В.В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 207.
<4> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 14.
Еще одна точка зрения представлена в монографии М.М. Бринчука: "Правовая сущность рационального природопользования заключается в обеспечении изъятия (эксплуатации, добычи) природных ресурсов и вредного химического, физического и биологического воздействия на природу в научно обоснованных пределах, определенных в экологическом законодательстве, при которых сохраняется устойчивость естественных экологических систем и в целом благоприятное состояние природы. В той мере, в какой природопользование связано с удовлетворением потребностей человека и общества, сущность рационального природопользования заключается в обеспечении некоего оптимального, разумного объема потребностей" <5>.
--------------------------------
<5> Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 57 - 58.
В литературе по общей экологии понимание рационального использования природных ресурсов базируется на экосистемном подходе. Например: "Рациональное природопользование исходит из необходимости в максимальной степени сохранить установившиеся глобальные и экосистемные закономерности и процессы и должно стремиться изменять их без ущерба среды обитания человека и других организмов, при этом преимущественно в направлении увеличения общей продуктивности естественных и антропогенных экосистем" <6>.
--------------------------------
<6> Быков Б.А. Экологический словарь. Алма-Ата: Наука, 1983. С. 143 - 144.
Многие авторы исследовали понятия рационального использования земель, водных объектов и иных природных ресурсов. Так, Н.И. Краснов писал: "Законодательство не содержит определения общего понятия рационального использования земли. Однако анализ законодательства, практика его применения дают возможность сформулировать доктринальное определение общего понятия рационального использования земли, раскрывающее основные требования, составляющие его содержание. Рациональное использование земли, на наш взгляд, означает достижение максимального эффекта (результата) в реализации целей, для которых предоставлена земля, обеспечение полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и охрану земли в процессе использования как важнейшего элемента природы, пространственного условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве" <7>.
--------------------------------
<7> Правовое и экономическое обеспечение рационального использования земель в социалистических странах (Материалы всесоюзной научно-теоретической конференции). М.: "Наука" Казахской ССР. Алма-Ата, 1984. С. 8.
Ю.Г. Жариков следующим образом определяет рациональное использование земель: "Рациональное означает полное, комплексное и интенсивное (наиболее рентабельное) использование земли" <8>.
--------------------------------
<8> Жариков Ю.Г. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 97.
В одном из Комментариев к Федеральному закону "О землеустройстве" отмечается: "Критерии рациональности использования земель напрямую зависят от вида используемых земель. Так, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий и обеспечивает среднюю урожайность (продуктивность) угодий, отвечающую кадастровой оценке земель. Что же касается земель несельскохозяйственного назначения, то критерием рациональности их использования может выступать то количество средств производства (зданий, сооружений и т.д.), которое размещено на меньшем по площади земельном участке с соблюдением установленных норм и которое при этом фактически эксплуатируется" <9>.
--------------------------------
<9> Кудинова О.П. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (постатейный). Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2010.
Приведенные выше высказывания свидетельствуют об отсутствии единства в понимании содержания как рационального природопользования в целом, так и рационального использования отдельных природных ресурсов. И все же большинство определений базируется на широком, эколого-экономическом понимании, подразумевающем под рациональным использованием не только эффективную эксплуатацию природных ресурсов, но и одновременное обеспечение их охраны, воспроизводства (если, конечно, они в принципе воспроизводимы) и сохранение благоприятного состояния окружающей среды.
Иной, более узкий и, как представляется, упрощенный, подход отождествляет рациональное с экономически эффективным использованием природных ресурсов, игнорируя экологические аспекты природопользования. Возражая против такого понимания рационального природопользования, В.В. Петров писал: "...нельзя считать рациональным такое бережное, экономное, эффективное использование природных ресурсов, которое оставляет глубокий отрицательный след на состоянии окружающей среды" <10>.
--------------------------------
<10> Петров В.В. Экологическое право России. С. 14.
Научные дискуссии по рассматриваемой проблеме продолжаются, в связи с чем возникает вопрос о теоретической и практической значимости этого понятия и целесообразности его сохранения и развития в российском законодательстве. Не следует ли признать его своего рода "пережитком", оставшимся от законодательства советского периода, не имеющим конкретного правового содержания и порождающим схоластические споры? Именно к такому выводу нас подводят тенденции развития природоресурсного законодательства, которое, во-первых, свело к минимуму упоминания о рациональном использовании природных ресурсов; во-вторых, не определяет хотя бы общие критерии рационального и нерационального; и в-третьих, разделяет понятия охраны, воспроизводства и рационального использования соответствующих природных ресурсов.
Закон Российской Федерации "О недрах" <11> не только широко оперирует этим понятием, но и устанавливает систему основных требований по рациональному использованию недр (ст. 23 и др.). Непоследовательной представляется позиция Земельного кодекса Российской Федерации <12> (далее - Земельный кодекс), не дающего представления о критериях рационального использования земель и рассматривающего его в качестве одной из целей их охраны (ст. 12). Земельный кодекс (п. 6 ст. 11.9) также связывает понятие "рациональное использование" с конфигурациями земельных участков, усматривая в перечисленных в этой норме недостатках (вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости) препятствия для рационального использования земель. Другие положения Земельного кодекса (пп. 1 п. 2 ст. 45) предусматривают возможность прекращения права (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения) на земельный участок в случае его использования с грубым нарушением правил рационального использования. Под грубым нарушением Земельный кодекс подразумевает нецелевое использование земельного участка, существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, значительное ухудшение экологической обстановки. Остается открытым вопрос о допустимости, критериях и правовых последствиях негрубого нарушения (несоблюдения) правил рационального использования земли. Вероятно, целесообразно просто перечислить в Земельном кодексе эти общие правила рационального использования либо для земель разного целевого назначения, либо как систему общих правил (требований) для земель любых категорий.
--------------------------------
<11> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.
<12> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
В Лесном кодексе России <13>, Водном кодексе России <14>, Федеральном законе "О животном мире" <15> положения о рациональном использовании продекларированы, но не определены конкретные требования или меры применительно к соответственно лесным, водным ресурсам, ресурсам животного мира. Федеральный закон "О землеустройстве" <16> (ст. 14) предусматривает проведение планирования и организацию рационального использования земель в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и т.п.
--------------------------------
<13> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<14> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<15> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
<16> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
Особого внимания заслуживают положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" <17> (далее - Закон). С одной стороны, нормы ст. 2 (п. 5) Закона исключают из сферы его регулирования отношения в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления как подлежащие регулированию иным законодательством (земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире и др.). С другой стороны, Закон является единственным источником норм-определений, касающихся использования природных ресурсов. Но эти нормы предназначены для регулирования отношений по осуществлению хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, составляющих основной предмет названного Закона.
--------------------------------
<17> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Природные ресурсы определяются Законом (ст. 1) как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие "использование природных ресурсов" трактуется в той же ст. 1 Закона как их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, включая все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Рассматриваемому нами понятию "рациональное использование природных ресурсов", несмотря на его экологическую значимость, не дано определения, однако оно провозглашается одним из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3).
Рациональное использование природных ресурсов согласно ст. 3 Закона не включает их охрану и воспроизводство; последние перечислены в качестве самостоятельных видов деятельности.
Беглый анализ указанных норм Закона позволяет сделать вывод, что для целей регулируемых им отношений рациональное использование природных ресурсов следует понимать как минимальное, наиболее экономное их потребление, например, путем внедрения и использования ресурсосберегающих, малоотходных, безотходных и других наилучших доступных технологий (НДТ). Статьей 28.1 (п. 4) Закона предусмотрено сочетание следующих критериев для определения НДТ:
- наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции, выполняемой работы (услуги);
- экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;
- применение ресурсо- и энергосберегающих методов.
Иначе говоря, наилучшей доступной будет признаваться такая технология, при использовании которой минимизируются объемы потребляемых природных ресурсов, образующихся отходов и иных воздействий на окружающую среду в расчете на единицу производимой продукции (работ, услуг) при одновременном достижении экономического эффекта от использования такой технологии.
Перечень областей применения НДТ утвержден распоряжением Правительства России <18> и включает в настоящее время такие виды деятельности, как добыча и обогащение полезных ископаемых (железных руд, руд цветных металлов, нефти, природного газа и пр.), производство целлюлозы, органических химических веществ, отдельные виды животноводства и др. Однако этот перечень является открытым, и предполагается, что он будет постепенно расширяться, охватывая все новые отрасли производственной деятельности.
--------------------------------
<18> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 2674-р "Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть III). Ст. 399.
Из этого можно сделать вывод, что рациональное использование природных ресурсов употребляется в Законе в его собственном значении, как минимизация потребления любых ресурсов и минимизация любого воздействия на природу. При этом преследуются не столько экономические, сколько экологические цели, в силу чего рациональное использование природных ресурсов рассматривается Законом (ст. 1) в качестве составной части деятельности по охране окружающей среды. Для большей ясности можно ввести в упомянутую ст. 1 Закона следующую норму-определение: "Рациональное использование природных ресурсов - достижение минимальных с учетом возможностей современной науки и техники объемов потребления природных ресурсов, образования отходов и иных воздействий на окружающую среду в расчете на единицу производимой продукции (работ, услуг)".
В целом же следует признать понятие "рациональное использование природных ресурсов" многоплановым и меняющимся в зависимости от характера правоотношений, в рамках которых возникает потребность в его использовании, либо от контекста научных рассуждений на эту тему. Аналогичная позиция высказана, в частности, авторами монографии "Институты экологического права" <19>, которые рассматривают рациональное природопользование как идеологию и цель охраны окружающей среды; как принцип и метод охраны окружающей среды; как вид (круг) общественных отношений и предмет правового регулирования.
--------------------------------
<19> См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. С. 70 - 71.
На наш взгляд, рациональное использование природных ресурсов можно рассматривать в следующих качествах:
1. Стратегическое направление государственной экологической политики и одновременно одна из задач модернизации национальной экономики, решение которой предполагает постепенное сокращение в ее структуре доли предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы, и развитие наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств. В этом понимании идея рационального использования природных ресурсов обозначена в ряде документов государственного средне- и долгосрочного экологического и социально-экономического планирования <20>.
--------------------------------
<20> См., например: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436; Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510; Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. N 1757-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 г. N 1540-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года" // СЗ РФ. 2011. N 39. Ст. 5489 и др.
2. Правовое понятие, которое не имеет легального определения, но часто используется в нормативных правовых актах, в названных выше документах государственного планирования. О наличии научного интереса к этому понятию свидетельствуют его многочисленные доктринальные определения, некоторые из которых приведены в настоящей статье, а также специальные научные исследования, предпринимавшиеся в различные годы.
3. Правовой принцип, на котором основано регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Рациональное использование природных ресурсов, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, является одним из базовых правовых принципов, закрепленным Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 3), и одновременно требованием, адресованным не только пользователям (правообладателям) природных ресурсов, но и государству, органам публичной власти, принимающим решения о планировании использования природных ресурсов, об их предоставлении и пр.
Эта правовая позиция сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <21>. Конституционный Суд России обосновал свою позицию ссылками за нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ч. 1 ст. 9 Конституции России <22>, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
--------------------------------
<21> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
<22> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
Роль закрепленного в законе правового принципа заключается в его основополагающей роли в построении правовых конструкций как установившего его закона, так и иных, взаимосвязанных с ним законов и других нормативных правовых актов.
4. Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных законодательством соответствующими полномочиями в сфере использования и охраны земель, водных объектов, лесов, иных природных ресурсов. Например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <23> (ст. 18) обязывает Правительство России осуществлять организацию деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов.
--------------------------------
<23> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Рациональное использование природных ресурсов должно обеспечиваться органами публичной власти при планировании (в документах территориального планирования, лесных планах субъектов Российской Федерации, схемах комплексного использования и охраны водных объектов и др.); при установлении нормативов изъятия компонентов природной среды (расчетной лесосеки, общих допустимых уловов водных биоресурсов и др.); при принятии решений об образовании особо охраняемых природных территорий и реализации иных функций государственного и муниципального экологического управления. Очевидно, что реализация указанных и иных полномочий дает органам публичной власти возможность для достаточно широкого усмотрения при принятии управленческих решений, что может приводить и иногда приводит к нарушению принципа рационального использования природных ресурсов. В приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П особо подчеркивается императивный характер положений (требований) о рациональном использовании природных ресурсов для органов публичной власти.
5. Право и обязанность правообладателей (пользователей) природных ресурсов. Право на рациональное использование предоставленного (принадлежащего) субъекту природного ресурса означает не только возможность использовать его в соответствии с целевым назначением, разрешенным использованием, условиями договора (лицензии, разрешения), но и делать это с наибольшей экономической отдачей и (или) максимально возможным достижением тех целей, для которых этот природный ресурс испрашивался (приобретался). Согласно ст. 36 Конституции России пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Признание этого права, основанного на широком понимании принципа рационального природопользования, предполагает и возможность его защиты в случаях, когда оно нарушается.
Невозможность или затруднительность рационального использования природного ресурса (например, земельного участка, лесного участка, охотничьих угодий, участка недр, части водного объекта и т.п.) может быть следствием размера, конфигураций природного ресурса, установленных сервитутов, его нахождения в зоне воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности и, соответственно, наступить в результате решений (действий) органов публичной власти, правообладателей сопредельных природных ресурсов, иных лиц, причем не обязательно действий противоправных.
Защитить свое право на рациональное пользование природным ресурсом в какой-то степени проще в случае, когда препятствия создаются в результате неправомерных решений и иных действий других лиц. Если фактор неправомерности отсутствует, то задача обоснования невозможности рационального (в понимании как наиболее эффективного) использования природного ресурса усложняется, поскольку приходится оперировать критериями иного рода.
Практика свидетельствует, что при рассмотрении подобных споров суды руководствуются не только критерием законности, но и такими категориями, как справедливость, целесообразность, разумность. Так, Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 16 августа 2011 г. N 4-В11-25 <24> по спору об установлении сервитута в отношении земельного участка отметил следующее: "Важнейшим критерием установления сервитута являются требования законности, разумности, справедливости и целесообразности его установления. При установлении сервитута суд обязан установить отсутствие иной разумной, справедливой и целесообразной возможности обеспечения нормальной эксплуатации недвижимости". Аналогичная позиция выражена в Апелляционных определениях Костромского областного суда от 16 июля 2014 г. по делу N 33-953, Иркутского областного суда от 28 ноября 2014 г. по делу N 33-9753-14 и ряде других судебных решений по аналогичным спорам.
--------------------------------
<24> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2011 г. N 4-В11-25. Дело об установлении сервитута направлено на новое рассмотрение, поскольку суду первой инстанции при разрешении исковых требований сторон по данному делу в целях соблюдения их прав и законных интересов следовало принять решение в зависимости от результата установления данных обстоятельств // ВВС РФ. 2012. N 4.
Обязанность правообладателей по рациональному использованию природных ресурсов не всегда прямо установлена законом, но предполагается, о чем свидетельствуют, в частности, упомянутые выше нормы Земельного кодекса (пп. 1 п. 2 ст. 45) о прекращении прав на земельный участок в случае его нерационального использования. Аналогичные последствия предусмотрены для собственников земельных участков ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации <25>. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <26> установлена ответственность в виде административного штрафа за нарушение требований по рациональному использованию недр. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" обязывает субъектов хозяйственной и иной деятельности осуществлять мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34, 35, 39).
--------------------------------
<25> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<26> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Рациональное использование как обязанность предполагает выполнение правообладателями всех требований, установленных законодательством в отношении принадлежащих (используемых) природных ресурсов, включая соблюдение их целевого назначения, порядка, сроков и иных условий использования. Очевидно, что для более эффективного применения мер юридического воздействия в отношении природопользователей, не выполняющих требований по рациональному использованию природных ресурсов, подобные требования должны быть конкретизированы и установлены законом.
Таким образом, понятие "рациональное использование природных ресурсов" может пониматься и использоваться в различных значениях и, как представляется, не утратило своей актуальности ни в качестве правового принципа или идеи регулирования общественных отношений, ни в качестве практически значимой правовой категории. Однако его использование как правовой категории не может опираться на преимущественно доктринальное понимание и в принципе допустимо только в тех случаях, когда закон предусматривает хотя бы общие критерии рационального или нерационального использования природных ресурсов.
Литература
1. Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 57 - 58.
2. Быков Б.А. Экологический словарь. Алма-Ата: Наука, 1983. С. 143 - 144.
3. Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 287.
4. Жариков Ю.Т. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 97.
5. Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 73 - 74.
6. Кудинова О.П. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (постатейный). Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2010.
7. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 14.
8. Петров В.В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 207.
9. Правовое и экономическое обеспечение рационального использования земель в социалистических странах (Материалы всесоюзной научно-теоретической конференции). М.: "Наука" Казахской ССР. Алма-Ата, 1984. С. 8.
ПРИНЦИП, ПОЛНОМОЧИЕ, НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Т.В. ПЕТРОВА
Петрова Татьяна Владиславовна, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена анализу содержания понятия "рациональное использование природных ресурсов" и его отражения в действующем законодательстве и в правовой доктрине. Представлены различные научные позиции, а также точка зрения автора статьи по данному вопросу. Подчеркивается многоплановый характер понятия "рациональное использование природных ресурсов", содержание которого может изменяться в зависимости от правоотношений, в рамках которых возникает потребность в его использовании, либо от контекста соответствующих научных исследований. Рациональное использование природных ресурсов рассматривается в статье как одно из стратегических направлений государственной экологической политики и модель построения национальной экономики; как правовое понятие; как правовой принцип; как обязанность органов публичной власти; как право и обязанность правообладателей (пользователей) природных ресурсов.
Ключевые слова: рациональное использование природных ресурсов, экологическая политика, использование природных ресурсов, правовое понятие, принцип охраны окружающей среды, право на рациональное использование природных ресурсов, обязанность по рациональному использованию природных ресурсов.
Rational use of natural resources: motion, principle, power, area of the state ecological policy
T.V. Petrova
Petrova Tatiana V., Professor of the Department of Ecological and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Doctor of Law.
The article is devoted to analysis of content of the notion "rational use of natural resources" and its reflection in the acting legislation and in legal doctrine. Given are various scientific positions and the author's viewpoint on this issue. Highlighted is the multi-faceted character of the notion "rational use of natural resources", which content can differ depending on legal relations within the framework of which there arises the need in its use or on the context of corresponding scientific researches. The article considers rational use of natural resources as a strategic area of state ecological policy and a model of construction of national economy; as a legal notion; as a legal principle; as an obligation of public power authorities; as a right and obligation of right holders (users) of natural resources.
Key words: rational use of natural resources, ecological policy, use of natural resources, legal notion, principle of protection of the environment, right to rational use of natural resources, obligation of rational use of natural resources.
Рациональное использование природных ресурсов - одно из базовых понятий современного экологического и природоресурсного права, законодательства и эколого-правовой доктрины.
Оно возникло и получило широкое распространение в отечественном законодательстве, а затем и в правовой доктрине примерно с 60-х годов прошлого века. Отсутствие его легального определения и правовых критериев "рационального" и "нерационального" использования различных природных ресурсов (земель, лесов, водных объектов и пр.) отмечалось как в советской, так и в современной научной литературе, причем не только эколого-правовой, но и экономической, политологической, экологической. Существуют многочисленные и не во всем совпадающие доктринальные определения как рассматриваемого понятия, так и производных от него понятий: "рациональное природопользование", "рациональное использование земель", "рациональное использование недр" и др.
По мнению А.К. Голиченкова, "рациональное использование природных ресурсов - одна из форм экологической деятельности, заключающаяся в сохранении такого качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижение таких национальных моделей производства и потребления и такой международной экономической системы - с другой, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества" <1>.
--------------------------------
<1> Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 287.
В монографии "Институты экологического права" <2> под рациональным использованием природных ресурсов подразумевается "спланированное, научно обоснованное вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, при которых учитывается необходимость неистощительного извлечения благ из природных ресурсов и требования охраны окружающей среды".
--------------------------------
<2> См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 73 - 74.
В.В. Петров рассматривал рациональное использование природных ресурсов как одну из форм охраны окружающей среды и определял его как "комплексную эколого-экономическую деятельность, состоящую в научно обоснованном, плановом, эффективном использовании и потреблении природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей в сочетании с требованиями по их охране, воспроизводству, защите окружающей среды с учетом возможных экологически вредных последствий эксплуатации природных богатств" <3>. В другом источнике тот же автор отмечал: "В понятие "рационального" вкладывается не только экономическое, но и экологическое содержание. Иначе говоря, рациональное - это экономное, бережное использование источников природного сырья, природных ресурсов с учетом требований охраны окружающей среды" <4>.
--------------------------------
<3> Петров В.В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 207.
<4> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 14.
Еще одна точка зрения представлена в монографии М.М. Бринчука: "Правовая сущность рационального природопользования заключается в обеспечении изъятия (эксплуатации, добычи) природных ресурсов и вредного химического, физического и биологического воздействия на природу в научно обоснованных пределах, определенных в экологическом законодательстве, при которых сохраняется устойчивость естественных экологических систем и в целом благоприятное состояние природы. В той мере, в какой природопользование связано с удовлетворением потребностей человека и общества, сущность рационального природопользования заключается в обеспечении некоего оптимального, разумного объема потребностей" <5>.
--------------------------------
<5> Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 57 - 58.
В литературе по общей экологии понимание рационального использования природных ресурсов базируется на экосистемном подходе. Например: "Рациональное природопользование исходит из необходимости в максимальной степени сохранить установившиеся глобальные и экосистемные закономерности и процессы и должно стремиться изменять их без ущерба среды обитания человека и других организмов, при этом преимущественно в направлении увеличения общей продуктивности естественных и антропогенных экосистем" <6>.
--------------------------------
<6> Быков Б.А. Экологический словарь. Алма-Ата: Наука, 1983. С. 143 - 144.
Многие авторы исследовали понятия рационального использования земель, водных объектов и иных природных ресурсов. Так, Н.И. Краснов писал: "Законодательство не содержит определения общего понятия рационального использования земли. Однако анализ законодательства, практика его применения дают возможность сформулировать доктринальное определение общего понятия рационального использования земли, раскрывающее основные требования, составляющие его содержание. Рациональное использование земли, на наш взгляд, означает достижение максимального эффекта (результата) в реализации целей, для которых предоставлена земля, обеспечение полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и охрану земли в процессе использования как важнейшего элемента природы, пространственного условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве" <7>.
--------------------------------
<7> Правовое и экономическое обеспечение рационального использования земель в социалистических странах (Материалы всесоюзной научно-теоретической конференции). М.: "Наука" Казахской ССР. Алма-Ата, 1984. С. 8.
Ю.Г. Жариков следующим образом определяет рациональное использование земель: "Рациональное означает полное, комплексное и интенсивное (наиболее рентабельное) использование земли" <8>.
--------------------------------
<8> Жариков Ю.Г. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 97.
В одном из Комментариев к Федеральному закону "О землеустройстве" отмечается: "Критерии рациональности использования земель напрямую зависят от вида используемых земель. Так, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий и обеспечивает среднюю урожайность (продуктивность) угодий, отвечающую кадастровой оценке земель. Что же касается земель несельскохозяйственного назначения, то критерием рациональности их использования может выступать то количество средств производства (зданий, сооружений и т.д.), которое размещено на меньшем по площади земельном участке с соблюдением установленных норм и которое при этом фактически эксплуатируется" <9>.
--------------------------------
<9> Кудинова О.П. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (постатейный). Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2010.
Приведенные выше высказывания свидетельствуют об отсутствии единства в понимании содержания как рационального природопользования в целом, так и рационального использования отдельных природных ресурсов. И все же большинство определений базируется на широком, эколого-экономическом понимании, подразумевающем под рациональным использованием не только эффективную эксплуатацию природных ресурсов, но и одновременное обеспечение их охраны, воспроизводства (если, конечно, они в принципе воспроизводимы) и сохранение благоприятного состояния окружающей среды.
Иной, более узкий и, как представляется, упрощенный, подход отождествляет рациональное с экономически эффективным использованием природных ресурсов, игнорируя экологические аспекты природопользования. Возражая против такого понимания рационального природопользования, В.В. Петров писал: "...нельзя считать рациональным такое бережное, экономное, эффективное использование природных ресурсов, которое оставляет глубокий отрицательный след на состоянии окружающей среды" <10>.
--------------------------------
<10> Петров В.В. Экологическое право России. С. 14.
Научные дискуссии по рассматриваемой проблеме продолжаются, в связи с чем возникает вопрос о теоретической и практической значимости этого понятия и целесообразности его сохранения и развития в российском законодательстве. Не следует ли признать его своего рода "пережитком", оставшимся от законодательства советского периода, не имеющим конкретного правового содержания и порождающим схоластические споры? Именно к такому выводу нас подводят тенденции развития природоресурсного законодательства, которое, во-первых, свело к минимуму упоминания о рациональном использовании природных ресурсов; во-вторых, не определяет хотя бы общие критерии рационального и нерационального; и в-третьих, разделяет понятия охраны, воспроизводства и рационального использования соответствующих природных ресурсов.
Закон Российской Федерации "О недрах" <11> не только широко оперирует этим понятием, но и устанавливает систему основных требований по рациональному использованию недр (ст. 23 и др.). Непоследовательной представляется позиция Земельного кодекса Российской Федерации <12> (далее - Земельный кодекс), не дающего представления о критериях рационального использования земель и рассматривающего его в качестве одной из целей их охраны (ст. 12). Земельный кодекс (п. 6 ст. 11.9) также связывает понятие "рациональное использование" с конфигурациями земельных участков, усматривая в перечисленных в этой норме недостатках (вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости) препятствия для рационального использования земель. Другие положения Земельного кодекса (пп. 1 п. 2 ст. 45) предусматривают возможность прекращения права (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения) на земельный участок в случае его использования с грубым нарушением правил рационального использования. Под грубым нарушением Земельный кодекс подразумевает нецелевое использование земельного участка, существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, значительное ухудшение экологической обстановки. Остается открытым вопрос о допустимости, критериях и правовых последствиях негрубого нарушения (несоблюдения) правил рационального использования земли. Вероятно, целесообразно просто перечислить в Земельном кодексе эти общие правила рационального использования либо для земель разного целевого назначения, либо как систему общих правил (требований) для земель любых категорий.
--------------------------------
<11> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.
<12> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
В Лесном кодексе России <13>, Водном кодексе России <14>, Федеральном законе "О животном мире" <15> положения о рациональном использовании продекларированы, но не определены конкретные требования или меры применительно к соответственно лесным, водным ресурсам, ресурсам животного мира. Федеральный закон "О землеустройстве" <16> (ст. 14) предусматривает проведение планирования и организацию рационального использования земель в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и т.п.
--------------------------------
<13> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<14> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<15> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
<16> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
Особого внимания заслуживают положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" <17> (далее - Закон). С одной стороны, нормы ст. 2 (п. 5) Закона исключают из сферы его регулирования отношения в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления как подлежащие регулированию иным законодательством (земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире и др.). С другой стороны, Закон является единственным источником норм-определений, касающихся использования природных ресурсов. Но эти нормы предназначены для регулирования отношений по осуществлению хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, составляющих основной предмет названного Закона.
--------------------------------
<17> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Природные ресурсы определяются Законом (ст. 1) как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие "использование природных ресурсов" трактуется в той же ст. 1 Закона как их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, включая все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Рассматриваемому нами понятию "рациональное использование природных ресурсов", несмотря на его экологическую значимость, не дано определения, однако оно провозглашается одним из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3).
Рациональное использование природных ресурсов согласно ст. 3 Закона не включает их охрану и воспроизводство; последние перечислены в качестве самостоятельных видов деятельности.
Беглый анализ указанных норм Закона позволяет сделать вывод, что для целей регулируемых им отношений рациональное использование природных ресурсов следует понимать как минимальное, наиболее экономное их потребление, например, путем внедрения и использования ресурсосберегающих, малоотходных, безотходных и других наилучших доступных технологий (НДТ). Статьей 28.1 (п. 4) Закона предусмотрено сочетание следующих критериев для определения НДТ:
- наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции, выполняемой работы (услуги);
- экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;
- применение ресурсо- и энергосберегающих методов.
Иначе говоря, наилучшей доступной будет признаваться такая технология, при использовании которой минимизируются объемы потребляемых природных ресурсов, образующихся отходов и иных воздействий на окружающую среду в расчете на единицу производимой продукции (работ, услуг) при одновременном достижении экономического эффекта от использования такой технологии.
Перечень областей применения НДТ утвержден распоряжением Правительства России <18> и включает в настоящее время такие виды деятельности, как добыча и обогащение полезных ископаемых (железных руд, руд цветных металлов, нефти, природного газа и пр.), производство целлюлозы, органических химических веществ, отдельные виды животноводства и др. Однако этот перечень является открытым, и предполагается, что он будет постепенно расширяться, охватывая все новые отрасли производственной деятельности.
--------------------------------
<18> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 2674-р "Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть III). Ст. 399.
Из этого можно сделать вывод, что рациональное использование природных ресурсов употребляется в Законе в его собственном значении, как минимизация потребления любых ресурсов и минимизация любого воздействия на природу. При этом преследуются не столько экономические, сколько экологические цели, в силу чего рациональное использование природных ресурсов рассматривается Законом (ст. 1) в качестве составной части деятельности по охране окружающей среды. Для большей ясности можно ввести в упомянутую ст. 1 Закона следующую норму-определение: "Рациональное использование природных ресурсов - достижение минимальных с учетом возможностей современной науки и техники объемов потребления природных ресурсов, образования отходов и иных воздействий на окружающую среду в расчете на единицу производимой продукции (работ, услуг)".
В целом же следует признать понятие "рациональное использование природных ресурсов" многоплановым и меняющимся в зависимости от характера правоотношений, в рамках которых возникает потребность в его использовании, либо от контекста научных рассуждений на эту тему. Аналогичная позиция высказана, в частности, авторами монографии "Институты экологического права" <19>, которые рассматривают рациональное природопользование как идеологию и цель охраны окружающей среды; как принцип и метод охраны окружающей среды; как вид (круг) общественных отношений и предмет правового регулирования.
--------------------------------
<19> См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. С. 70 - 71.
На наш взгляд, рациональное использование природных ресурсов можно рассматривать в следующих качествах:
1. Стратегическое направление государственной экологической политики и одновременно одна из задач модернизации национальной экономики, решение которой предполагает постепенное сокращение в ее структуре доли предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы, и развитие наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств. В этом понимании идея рационального использования природных ресурсов обозначена в ряде документов государственного средне- и долгосрочного экологического и социально-экономического планирования <20>.
--------------------------------
<20> См., например: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436; Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510; Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. N 1757-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 г. N 1540-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года" // СЗ РФ. 2011. N 39. Ст. 5489 и др.
2. Правовое понятие, которое не имеет легального определения, но часто используется в нормативных правовых актах, в названных выше документах государственного планирования. О наличии научного интереса к этому понятию свидетельствуют его многочисленные доктринальные определения, некоторые из которых приведены в настоящей статье, а также специальные научные исследования, предпринимавшиеся в различные годы.
3. Правовой принцип, на котором основано регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Рациональное использование природных ресурсов, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, является одним из базовых правовых принципов, закрепленным Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 3), и одновременно требованием, адресованным не только пользователям (правообладателям) природных ресурсов, но и государству, органам публичной власти, принимающим решения о планировании использования природных ресурсов, об их предоставлении и пр.
Эта правовая позиция сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <21>. Конституционный Суд России обосновал свою позицию ссылками за нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ч. 1 ст. 9 Конституции России <22>, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
--------------------------------
<21> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
<22> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
Роль закрепленного в законе правового принципа заключается в его основополагающей роли в построении правовых конструкций как установившего его закона, так и иных, взаимосвязанных с ним законов и других нормативных правовых актов.
4. Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных законодательством соответствующими полномочиями в сфере использования и охраны земель, водных объектов, лесов, иных природных ресурсов. Например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <23> (ст. 18) обязывает Правительство России осуществлять организацию деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов.
--------------------------------
<23> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Рациональное использование природных ресурсов должно обеспечиваться органами публичной власти при планировании (в документах территориального планирования, лесных планах субъектов Российской Федерации, схемах комплексного использования и охраны водных объектов и др.); при установлении нормативов изъятия компонентов природной среды (расчетной лесосеки, общих допустимых уловов водных биоресурсов и др.); при принятии решений об образовании особо охраняемых природных территорий и реализации иных функций государственного и муниципального экологического управления. Очевидно, что реализация указанных и иных полномочий дает органам публичной власти возможность для достаточно широкого усмотрения при принятии управленческих решений, что может приводить и иногда приводит к нарушению принципа рационального использования природных ресурсов. В приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П особо подчеркивается императивный характер положений (требований) о рациональном использовании природных ресурсов для органов публичной власти.
5. Право и обязанность правообладателей (пользователей) природных ресурсов. Право на рациональное использование предоставленного (принадлежащего) субъекту природного ресурса означает не только возможность использовать его в соответствии с целевым назначением, разрешенным использованием, условиями договора (лицензии, разрешения), но и делать это с наибольшей экономической отдачей и (или) максимально возможным достижением тех целей, для которых этот природный ресурс испрашивался (приобретался). Согласно ст. 36 Конституции России пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Признание этого права, основанного на широком понимании принципа рационального природопользования, предполагает и возможность его защиты в случаях, когда оно нарушается.
Невозможность или затруднительность рационального использования природного ресурса (например, земельного участка, лесного участка, охотничьих угодий, участка недр, части водного объекта и т.п.) может быть следствием размера, конфигураций природного ресурса, установленных сервитутов, его нахождения в зоне воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности и, соответственно, наступить в результате решений (действий) органов публичной власти, правообладателей сопредельных природных ресурсов, иных лиц, причем не обязательно действий противоправных.
Защитить свое право на рациональное пользование природным ресурсом в какой-то степени проще в случае, когда препятствия создаются в результате неправомерных решений и иных действий других лиц. Если фактор неправомерности отсутствует, то задача обоснования невозможности рационального (в понимании как наиболее эффективного) использования природного ресурса усложняется, поскольку приходится оперировать критериями иного рода.
Практика свидетельствует, что при рассмотрении подобных споров суды руководствуются не только критерием законности, но и такими категориями, как справедливость, целесообразность, разумность. Так, Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 16 августа 2011 г. N 4-В11-25 <24> по спору об установлении сервитута в отношении земельного участка отметил следующее: "Важнейшим критерием установления сервитута являются требования законности, разумности, справедливости и целесообразности его установления. При установлении сервитута суд обязан установить отсутствие иной разумной, справедливой и целесообразной возможности обеспечения нормальной эксплуатации недвижимости". Аналогичная позиция выражена в Апелляционных определениях Костромского областного суда от 16 июля 2014 г. по делу N 33-953, Иркутского областного суда от 28 ноября 2014 г. по делу N 33-9753-14 и ряде других судебных решений по аналогичным спорам.
--------------------------------
<24> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 2011 г. N 4-В11-25. Дело об установлении сервитута направлено на новое рассмотрение, поскольку суду первой инстанции при разрешении исковых требований сторон по данному делу в целях соблюдения их прав и законных интересов следовало принять решение в зависимости от результата установления данных обстоятельств // ВВС РФ. 2012. N 4.
Обязанность правообладателей по рациональному использованию природных ресурсов не всегда прямо установлена законом, но предполагается, о чем свидетельствуют, в частности, упомянутые выше нормы Земельного кодекса (пп. 1 п. 2 ст. 45) о прекращении прав на земельный участок в случае его нерационального использования. Аналогичные последствия предусмотрены для собственников земельных участков ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации <25>. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <26> установлена ответственность в виде административного штрафа за нарушение требований по рациональному использованию недр. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" обязывает субъектов хозяйственной и иной деятельности осуществлять мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34, 35, 39).
--------------------------------
<25> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<26> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Рациональное использование как обязанность предполагает выполнение правообладателями всех требований, установленных законодательством в отношении принадлежащих (используемых) природных ресурсов, включая соблюдение их целевого назначения, порядка, сроков и иных условий использования. Очевидно, что для более эффективного применения мер юридического воздействия в отношении природопользователей, не выполняющих требований по рациональному использованию природных ресурсов, подобные требования должны быть конкретизированы и установлены законом.
Таким образом, понятие "рациональное использование природных ресурсов" может пониматься и использоваться в различных значениях и, как представляется, не утратило своей актуальности ни в качестве правового принципа или идеи регулирования общественных отношений, ни в качестве практически значимой правовой категории. Однако его использование как правовой категории не может опираться на преимущественно доктринальное понимание и в принципе допустимо только в тех случаях, когда закон предусматривает хотя бы общие критерии рационального или нерационального использования природных ресурсов.
Литература
1. Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 57 - 58.
2. Быков Б.А. Экологический словарь. Алма-Ата: Наука, 1983. С. 143 - 144.
3. Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 287.
4. Жариков Ю.Т. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 97.
5. Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 73 - 74.
6. Кудинова О.П. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (постатейный). Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2010.
7. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 14.
8. Петров В.В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 207.
9. Правовое и экономическое обеспечение рационального использования земель в социалистических странах (Материалы всесоюзной научно-теоретической конференции). М.: "Наука" Казахской ССР. Алма-Ата, 1984. С. 8.
Комментариев нет:
Отправить комментарий