Научный материал для подготовки к семинарскому занятию по теме

"Понятие и система земельного права"

Уважаемые студенты, ознакомьтесь и проанализируйте научную статью  

    Закрепленный в ст. 1 Земельного кодекса РФ принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека означает, что при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

    Принцип "приоритета охраны жизни и здоровья человека" необходимо рассматривать в совокупности с иными законодательными актами, что позволяет исследовать его в самых различных межотраслевых контекстах:

а) вопросы охраны жизни и здоровья человека вытекают из норм Конституции РФ, предполагающей охрану труда и здоровья людей (ст. 7); каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, причем в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека (ст. 41), и т.д.;

б) данный принцип находится в тесной связи с нормами градостроительного законодательства, которое прямо не называет приоритетом "охрану жизни и здоровья человека", но косвенно упоминает эту ценность в ряде статей и определений Градостроительного кодекса РФ и, самое главное, содержит ряд процедур учета этих интересов в градостроительной деятельности.

   Необходимо упомянуть две такие правовые конструкции, направленные на реализацию исследуемого принципа: существование зон с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения и т.д.) и механизм зонирования территорий, предполагающий установление территориальных зон со специальными градостроительными регламентами. Именно документы градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) устанавливают запрет на постройку или эксплуатацию промышленных экологически опасных объектов вне специально установленных территориальных зон, в связи с чем такое строительство в жилой зоне невозможно.

   По поводу юридической природы указанных требований и норм в научной литературе нет единого мнения. Так, например, Э.Ф. Нигматуллина полагает, что Градостроительный кодекс РФ "вводит ограничение использования земельных участков посредством установления градостроительных регламентов" <1>.     Другие авторы отмечают, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования "юридически закрепляют конкретные ограничения прав в зависимости от включения конкретного земельного участка в состав соответствующей территориальной зоны", причем, по их мнению, ограничения прав на земельные участки представляют собой "нормативные предписания градостроительных регламентов, прежде всего в части особых условий использования земель, нежели их охраны" <2>.

--------------------------------

<1> Нигматуллина Э.Ф. Градостроительный регламент - как ограничение прав на землю // Бюллетень нотариальной практики. 2008. N 6. С. 17 - 22.

<2> Кожевников Ю.А. Экологические аспекты ограничений прав на землю (на примере земель населенных пунктов) // Экологическое право. 2011. N 3. С. 7 - 9.

   Между тем по данному вопросу есть и другие точки зрения. Представляется, что необходимо различать категории "пределы права собственности или иных прав на земельные участки" и "ограничения прав на земельные участки". Разница между ними заключается в том, что пределы осуществления субъективных прав "устанавливают общие ориентиры для лица, которое при осуществлении своих прав не должно наносить ущерб другим лицам и окружающей среде, обязано выполнять другие общие требования закона. С учетом этих пределов устанавливаются ограничения отдельных прав, которые дополнительно усложняют их осуществление" <3>. Таким образом, правомочие пользования земельным участком не носит абсолютного характера, как и право собственности в целом. Границы (пределы) возможностей собственника устанавливаются градостроительными регламентами, определяя вид и меру разрешенных органами публичной власти видов деятельности. Напротив, ограничения сужают (постоянно или временно) возможности лица по использованию его имущества исходя из тех или иных публичных интересов;

--------------------------------

<3> Мичурин Е.А. Пределы и ограничения права собственности // Власть закона. 2012. N 2. С. 92.

в) данный принцип находится в самой тесной взаимосвязи с принципами экологического права. Непосредственно сам Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" исследуемый принцип прямо не упоминает, хотя в нем и содержатся (ст. 3) принципы "соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду", "обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека", а также принцип обязательности проведения "проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан". При этом обратим внимание, что исследуемый принцип прямо упоминается в ряде специальных актов экологического законодательства: "обеспечение приоритета охраны жизни и здоровья граждан, защиты окружающей среды" является одним из общих принципов обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия; "приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, окружающей среды от негативного воздействия радиоактивных отходов" является одним из основных принципов государственной системы обращения с радиоактивными отходами; принцип приоритета "охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений" является одним из основных принципов государственного управления в области охраны атмосферного воздуха.

    По мнению И.А. Игнатьевой, приоритет охраны жизни и здоровья человека в Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" назван принципом государственного управления в области охраны атмосферного воздуха. Тот же самый принцип в Земельном кодексе РФ закреплен как принцип земельного законодательства. Это является проявлением внутренней бессистемности изложения принципов экологического законодательства - их неоднократное воспроизведение в действующих законах. В связи с этим предлагается сформулировать указанный принцип в более общем виде в едином кодифицированном акте - Экологическом кодексе РФ, придав ему всеобщее для экологического законодательства и его отдельных нормативных актов значение, при этом разгружая эти конкретные акты от нередко излишних абстракций <4>.

--------------------------------

<4> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9. С. 42 - 43.

  С этой позицией в целом следует согласиться. Действительно, система принципов права должна быть четко структурированной и иерархичной, однако сведение в единую систему принципов различной отраслевой принадлежности (а особенно межотраслевых принципов) представляет собой объективно непростую задачу для законодателя любой страны. Весьма непростым является и вопрос о том, что именно следует включить в содержание Экологического кодекса РФ, какие нормы и институты он должен содержать <5>. Применительно к сфере взаимодействия норм земельного и экологического права следует также заметить, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит достаточное количество норм и правил, повсеместное практическое внедрение которых позволило бы обеспечить реализацию в том числе и исследуемого принципа земельного законодательства.

--------------------------------

<5> См.: Анисимов А.П. Экологический кодекс: каким ему быть? // Современное право. 2012. N 2. С. 49 - 55.

   В первую очередь упомянем предусмотренную ст. 28.1 Закона правовую конструкцию "наилучших доступных технологий", применение которых позволит создать условия для комплексного предотвращения и (или) минимизации негативного воздействия на окружающую среду. К областям применения указанных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности. Существует и перечень областей применения данных "наилучших технологий", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24.12.2014 N 2674-р (ред. от 30.12.2015). Анализ этого документа позволяет сделать вывод о том, что сфера применения наилучших технологий касается самых различных отраслей промышленности - от нефтехимической до пищевой, причем включает и виды деятельности, прямо связанные с охраной земель и здоровья человека, например в части захоронения отходов. Представляется, что упоминание в исследуемом принципе "больших затрат" как раз и следует понимать в контексте расширения применения в России "наилучших доступных технологий", которые, безусловно, направлены на обеспечение экологической безопасности в целом, включая и охрану земель.

   "Точкой пересечения" исследуемого принципа с принципами и нормами экологического законодательства являются нормы главы 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды", устанавливающие требования к отдельным видам деятельности. Среди них можно выделить, например, требования о том, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

  Соответственно исполнение данных правовых предписаний позволит предотвратить причинение вреда здоровью граждан и создаст дополнительные гарантии в области охраны земель. Кроме того, Закон содержит требования при использовании объектов энергетики (ст. 40), эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения, мелиорации и химизации сельского хозяйства (ст. ст. 42 - 43, 49), строительстве и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств (ст. 46), использовании радиоактивных веществ и т.д.

    Наконец, третьей сферой пересечения исследуемого принципа и экологического законодательства является установление в целях охраны земель, жизни и здоровья человека, специальных санитарных, охранных и иных зон.

  Зоны с особыми условиями использования территории, границы которых отражаются в градостроительной документации, предусмотрены также и в экологическом законодательстве, определяющем содержательную часть запретов на определенные виды деятельности в некоторых из них. Наиболее типичным видом таких зон являются охранные зоны, необходимость которых объясняется задачами защиты окружающей среды или ее отдельных объектов от негативного воздействия. С целью охраны этих объектов вокруг них устанавливается пространственный барьер. Его площадь и режим зависят от назначения объекта, ради которого зона создается. При этом объект может как быть источником негативного воздействия, так и сам подлежать охране.

   Земельный участок, попадая в границы охранной зоны, не меняет своей принадлежности к той или иной категории земель или территориальной зоне, однако в отношении его использования устанавливаются особые виды ограничений, обусловленные целью установления охранной зоны. Правовой режим охранных зон распространяется на все участки вне зависимости от вида их разрешенного использования, а также на участки, градостроительные регламенты для которых не устанавливаются или на которые действие их не распространяется. Помимо запретов на совершение тех или иных действий у правообладателей земли есть обязанность согласования строительства и эксплуатации своей недвижимости с организацией, осуществляющей полномочия собственника в отношении объекта, ради которого была создана зона <6>.

--------------------------------

<6> См.: Золотова О.А. Правовое регулирование режима земель охранных зон: основные вопросы судебной практики // Судья. 2015. N 9; http://отрасли-права.рф/article/18748.

   Данные ограничения прав на земельные участки, установленные в целях охраны земель, жизни и здоровья граждан, часто рассматриваются в судах:

1) удовлетворяя требования прокурора, суд верно исходил из того, что предоставление участка в районе зоны катастрофического затопления в целях строительства магазина создаст угрозу гибели неопределенного круга лиц, разрушения жилых (нежилых) строений при возможном затоплении участка <7>;

2) З. обратился в суд с заявлением о признании незаконным решения администрации Агаповского муниципального района Челябинской области от 1 июля 2014 г. об отказе в предоставлении земельного участка в аренду. Администрация возражала против удовлетворения данных требований, так как спорный земельный участок находился в санитарно-защитной зоне, где запрещено капитальное строительство. Проанализировав имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к выводу, что испрашиваемый земельный участок расположен в зоне воздушной линии электропередачи ВЛ-10 кВ. Меры по защите от воздействия электрического поля и требования к производству работ вблизи воздушных линий электропередач установлены Санитарными нормами и правилами защиты населения от воздействия электрического поля, создаваемого воздушными линиями электропередачи переменного тока. Таким образом, заявитель испрашивал земельный участок для размещения на нем нежилого здания для хозяйственных нужд, что противоречит установленным законодательством ограничениям, а также п. 3 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, устанавливающему принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека <8>;

3) при рассмотрении дела судом было установлено, что при предоставлении земельного участка не были соблюдены требования земельного и санитарного законодательства, расстояние от открытой автостоянки для хранения легкового автотранспорта, расположенной на земельном участке, до объектов застройки составляет: до фасада с окнами жилого дома N 26 по ул. Сафонова в г. Владивостоке - 23,3 м, что не соответствует требованиям таблицы 7.1.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", до фасада с окнами жилого дома N 53 б по ул. Никифорова в г. Владивостоке - 43,2 м; до торца без окон жилого дома N 53 по ул. Никифорова в г. Владивостоке - 31 м; до детской площадки во дворе дома N 53 б по ул. Никифорова в г. Владивостоке - 17 м, что не соответствует требованиям СанПин. Кроме того, одна часть земельного участка находится в зоне ограничения застройки, а другая часть участка расположена в границах технических зон инженерных коммуникаций. Суд пришел к выводу о том, что предоставление спорного земельного участка для размещения автостоянки не соответствует п. 3 ч. 1 ст. 1 и ст. 85 Земельного кодекса РФ, ст. 8 и ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нарушает права и законные интересы жителей многоквартирных домов по ул. Сафонова и ул. Никифорова в г. Владивостоке, а также неопределенного круга лиц <9>.

--------------------------------

<7> См.: Определение Приморского краевого суда от 5 февраля 2015 г. по делу N 33-789 // СПС "КонсультантПлюс".

<8> См.: Апелляционное определение Челябинского областного суда от 05.05.2015 по делу N 11-4791/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

<9> См.: Определение Верховного Суда РФ от 10.05.2016 N 303-КГ16-2487 по делу N А51-1921/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

  Таким образом, исследуемый принцип, имеющий ярко выраженный межотраслевой и оценочный характер, широко представлен как в законодательстве, так и в судебной практике, однако до настоящего времени официального толкования его структурных элементов ("такие решения", "такие виды деятельности", "больших затрат") нет. Вместе с тем анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод о том, что реализация данного принципа обеспечивается путем установления экологических и градостроительных пределов и ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющих снизить реальные или потенциальные угрозы в виде негативного воздействия экономической деятельности на здоровье граждан.