Тема  2. Источники земельного права .

Вопросы по теме семинарского занятия, темы рефератов и презентаций, контрольные вопросы, литература размещены на образовательной платформе Moodle 

 Решите задачи (письменно).

Задача 1.

Законом РД определено, что земельными участками, находящимися в государственной собственности, распоряжаются органы исполнительной власти субъектов РФ, а порядок предоставления ими земельных участков устанавливается Правительством РД.

Соответствуют ли нормы закона РД действующему федеральному законодательству?

Задача 2.

В Республике Дагестан принят Кодекс об административных правонарушениях, в котором предусмотрены новые составы административных земельных правонарушений, повышены штрафные санкции за их совершение.

Вправе ли субъекты РФ принимать  подобного рода  нормативно-правовые акты? Если да, то могут ли они детализировать и изменять положения, содержащиеся в КоАП РФ?

Статья для изучения:

МЕСТО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СИСТЕМЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Е.С. БОЛТАНОВА

      В соответствии со ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в структуру земельного законодательства включены выделяемые по принципу федерализма федеральные законы и законы субъектов РФ и заложен так называемый "узкий подход" к определению законодательства. В целом же земельные общественные отношения подвергаются воздействию норм, содержащихся в актах различных уровней: международных правовых актах, нормативных правовых актах РФ, субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актах и локальных нормативных правовых актах, в том числе актах саморегулирования. Изложенные в настоящей статье размышления о земельном законодательстве базируются на существующем в юридической литературе "широком подходе" и, соответственно, понимании под законодательством всей совокупности нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровней. Такой подход позволяет увидеть существующие связи между правовыми нормами актов "центра и периферии", актов органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ (законами и подзаконными нормативными актами), проанализировать земельное законодательство как сложно организованный единый массив нормативных актов.

   Земельно-правовые нормативные акты взаимосвязаны и образуют определенную систему. Ведущим системоформирующим фактором выступает единство земельных отношений - предмета правового регулирования. Выделение законодательства субъектов РФ в системе земельного законодательства основано на различии в форме объективизации земельно-правовых норм и территории их действия. Е.А. Галиновская не без оснований считает, что "система земельного законодательства должна состоять из двух "подсистем": нормативных актов РФ и нормативных актов ее субъектов <1>. Система законодательства характеризуется наличием элементов (норм, правовых институтов) и связью между ними. Вид такой связи может быть различным. Структура может быть как горизонтальной, так и вертикальной. Так, применительно к правовому регулированию, например, отношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, взаимосвязь федеральных земельно-правовых норм и нормативных предписаний субъектов РФ проявляется в их субординации.       Положения регионального земельного законодательства в той части, в которой они соответствуют и не противоречат федеральному земельному законодательству, обеспечивают системное воздействие на отношения по предоставлению земельных участков, расположенных на территории данного субъекта РФ, и являются необходимым элементом земельно-правового механизма регулирования соответствующих отношений. Например, субъекты РФ определяют дополнительные случаи бесплатного предоставления гражданам земельных участков. В данном случае внутриотраслевые связи гарантируют в определенной степени стабильность и устойчивость земельного законодательства, нормы которого оказывают регулирующее воздействие на земельные отношения, и можно признать существование двух "подсистем" земельного законодательства (в "широком смысле").  
    Кроме того, системность, единство нормам законодательства субъектов РФ придает наличие общих нормативных федеральных установлений, в том числе правовых принципов, на которых они базируются. Интеграция и дифференциация правового регулирования является естественным и необходимым процессом развития как земельного законодательства, так и земельного права.

--------------------------------

<1> См.: Галиновская Е.А. Вопросы систематизации земельного законодательства // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 54 - 60.

      Взаимосвязь и взаимозависимость норм федерального законодательства и норм, принимаемых на уровне субъектов РФ, определяют и существование системных связей между содержащими их разноуровневыми нормативными правовыми актами, а также наличие именно системы земельного законодательства субъектов Российской Федерации. Наиболее наглядно система законодательства проявляется при исследовании правовых норм, составляющих структурные элементы земельного права - отдельные правовые институты.

    Самостоятельная реализация органами государственной власти субъектов РФ своей компетенции по созданию земельно-правовых норм с позиции прямого ее закрепления в федеральном законодательстве возможна в двух направлениях:

- при принятии норм в рамках реализации общего дозволения по принятию земельно-правовых норм исходя из правовой природы земельного законодательства как предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ (в том числе в порядке так называемого "опережающего нормотворчества" <2>);

- при прямом закреплении права или обязанности принятия субъектом Российской Федерации определенных норм по вопросам, указанным в федеральном законодательстве ("делегированное регулирование").

--------------------------------

<2> См.: Кириенко Г.С. Государственно-правовой потенциал "опережающего" правотворчества субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 2. С. 33.

    В любом случае наличие нормотворческой функции у субъектов Российской Федерации со значительным географическим пространством России позволяет им принимать земельно-правовые нормы с учетом природных, климатических особенностей соответствующих территорий, традиций проживающих на них граждан, различных экономических условий. В юридической литературе часто встречается критика деятельности региональных властей, не реализующих свои возможности <3>.    
    В настоящее время отдельные субъекты РФ проявляют большую "юридическую фантазию", обеспечивающую принятие некалькированного регионального законодательства и самобытное правовое регулирование на территории соответствующего субъекта РФ земельных отношений, в основном - в рамках второго направления. Развитие земельного законодательства субъектов РФ свидетельствует об активной позиции правотворческих органов и в целом является процессом позитивным при условии соответствия принимаемых региональных норм положениям федеральных нормативных правовых актов.

--------------------------------

<3> См. подробнее: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Степаненко Р.А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельных отношений: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 66; Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 28.

   Принятие группы норм при реализации первого направления вызвано необходимостью эффективного функционирования земельного законодательства на определенной территории и часто связано с конкретизацией земельно-правовых норм федерального уровня. Цели такой конкретизации могут служить значительные с точки зрения содержания, объема охватываемых вопросов нормативные правовые акты субъектов РФ (земельные кодексы республик, основы регулирования земельных отношений на территории области, края и иные). И в основном такие законы общего характера о регулировании земельных отношений в субъектах РФ приняты.

   Правотворческая конкретизация земельно-правовых норм, принятых на федеральном уровне, обеспечивающая их развитие, имеет место и при реализации субъектами РФ второго направления.

     Несмотря на тот факт, что непосредственно в ЗК РФ заложен остаточный принцип формирования полномочий субъектов Российской Федерации (см. п. 1 ст. 10), в самом Земельном кодексе достаточно часто законодатель определяет случаи, когда правовое регулирование общественных отношений должно производиться на уровне субъекта РФ. Соответствующие положения содержатся и в иных источниках земельного права. Тем самым не только детализируются общие конституционные положения о совместном ведении России и ее субъектов, но и раскрываются полномочия субъектов РФ в области земельных отношений.

    В целом и условно в зависимости от содержания земельных общественных отношений можно выделить три группы отношений <4>, которые субъекты РФ могут (чаще - должны) регулировать своими нормативными правовыми актами в силу прямого указания федерального законодательства.

--------------------------------

<4> Существуют и иные классификации. См., например: Сырых Е.В. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права: Научно-практическое пособие. М.: РАП, 2011. С. 15.

1. Земельные отношения в сфере охраны земель. Например, охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в т.ч. в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 7 ст. 13 ЗК РФ).

2. Земельные отношения в сфере использования земель. Так, на основании п. 3 ст. 7 ЗК РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

   При регулировании данного круга общественных отношений остро стоит вопрос в части пределов такого регулирования. И этот вопрос рассматривают в юридической литературе (в т.ч. в части соотношения земельного и гражданского права и законодательства <5>), а также приходится разрешать судебным органам. Например, решением Верховного суда Республики Карелия от 19.05.2006, ст. 2 Закона Республики Карелия от 03.02.2006 N 954-ЗРК "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Республики Карелия" была признана недействующей в части, ограничивающей право собственников земельных участков и собственников нежилых помещений размещать объекты игорного бизнеса на принадлежащих им земельных участках и в принадлежащих им нежилых помещениях. При вынесении решения суд отметил, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 9 ЗК РФ и ч. 2 ст. 1 ГК РФ установление ограничений прав собственников земельных участков отнесено к полномочиям Российской Федерации и действующие федеральные законы такого ограничения не содержат. Можно привести и другой пример. Гражданин обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному закону и недействующим п. "в" ст. 23 Закона Красноярского края "О регулировании земельных отношений в Красноярском крае", поскольку законодатель, "включая в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и (или) осушительными системами, превысил пределы компетенции субъекта РФ, допустив ограничение права собственников таких участков в их использовании". Красноярский краевой суд не согласился с доводом заявителя о том, что было нарушено положение п. 2 ч. 1 ст. 9 ЗК РФ. Как указал суд, из содержания ч. 4 ст. 79 ЗК РФ следует, что субъекты РФ вправе, помимо прямо указанных в законе, включать в такие перечни и иные виды особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, и в оспариваемой норме не предусмотрено каких-либо ограничений прав собственников земельных участков (см.: решение Красноярского краевого суда от 26.11.2013).

--------------------------------

<5> Можно отметить, что вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства в последние годы получил достаточно четкое решение в пользу земельно-правовых норм как норм специального характера (см. ст. 2 ЗК РФ).

3. Земельные отношения по управлению в сфере использования и охраны земель. Например, законом субъекта РФ устанавливается порядок определения размера выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка с учетом состояния и свойств его почвы (ст. 13 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Положения этой группы нормативных правовых актов также оспаривались в судах. Так, Верховным судом Республики Алтай было признано недействующим Постановление Правительства Республики Алтай от 20.11.2002 N 337 "Об утверждении региональной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Республике Алтай (2002 - 2007 годы)" как принятое с превышением предоставленных полномочий (см.: решение Верховного суда Республики Алтай от 27.11.2007). По этому же основанию Верховным судом Республики Татарстан признаны недействующими дополнительные требования к ходатайству о переводе земельных участков из одной категории в другую, установленные Кабинетом Министров Республики Татарстан (решение Верховного суда Республики Татарстан от 21.06.2010 по делу N 3-30/10).

    При отсутствии ограничений на уровне законодательства России определение компетенции органа государственной власти субъекта РФ по принятию земельно-правовых норм - дискреция законодательного (представительного) органа субъекта РФ <6>. Четкое закрепление в конституции (уставе), законах субъектов РФ компетенции по регулированию тех или иных земельных отношений за определенными органами (их должностными лицами) необходимо для законности, действительности принятого нормативного правового акта, содержащего нормы земельного права.

--------------------------------

<6> С учетом возможности принятия нормативного правового акта на референдуме более точно говорить о праве населения, проживающего на соответствующей территории. Но все-таки использование референдума как формы волеизъявления не так часто встречается на практике.

    Например, Белгородский областной суд, рассматривая законность порядка принятия решений о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, отнесении земельных участков к землям определенной категории на территории Белгородской области, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области, не согласился с доводом истца о том, что такой порядок должен был быть установлен законом субъекта РФ. При оценке суд принял во внимание, что федеральное законодательство не устанавливает полномочия и количество органов исполнительной власти, принимающих участие в рассмотрении соответствующего ходатайства, а также процедуру подготовки и регламент принятия акта о переводе земель из одной категории в другую, с учетом ст. 72 Конституции РФ решил, что регламентация указанных правоотношений постановлением правительства Белгородской области является правомерной <7>.

--------------------------------

<7> Решение Белгородского областного суда от 06.07.2012 по делу N 3-6/2012.

    Изменения в последние несколько лет ЗК РФ повлекли за собой и определенную активизацию деятельности представительных органов власти субъектов РФ. Оценивая практику Верховного Суда в соответствующей сфере, можно выделить несколько групп нормативных актов субъектов РФ, нормы которых подвергаются оспариванию по материальным основаниям, связанным с превышением субъектом РФ своей компетенции и (или) несоответствием их федеральному законодательству.

Во-первых, активно оспариваются нормы, обеспечивающие получение земельных участков на льготных условиях (бесплатно). Так, оспаривались: законность предоставления гражданам земельных участков, на которых расположены жилые дома (Республика Бурятия, Хабаровский и Пермский края), условия предоставления земельных участков многодетным семьям (Пензенская, Костромская, Ярославская, Белгородская области, Карачаево-Черкесская Республика, Красноярский край). По данной категории дел решения судов основываются на указаниях Конституционного Суда РФ, о том, что определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта РФ, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса, в том числе в части установления порядка предоставления (Определения КС РФ от 24.12.2013 N 2134-О, Верховного Суда РФ от 15.10.2014 N 8-АПГ14-10 и др.). "Субъекты РФ определяют именно случаи бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков, а не основания их предоставления, вытекающие из норм ГК РФ и ЗК РФ" <8>.

--------------------------------

<8> Определение Верховного Суда РФ от 02.09.2015 N 73-АПГ15-3.

   Во-вторых, оспариваются положения о порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено (Свердловская, Волгоградская, Московская, Свердловская, Омская, Оренбургская области, Республика Северная Осетия - Алания, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург). При рассмотрении этой группы дел судебные органы выявляют, проводились ли при принятии нормативного правового акта анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки платы за землю на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков), соответствует ли нормативный правовой акт принципам определения арендной платы, утвержденным Правительством РФ. Например, произвольным установлением размера арендной платы признается ее исчисление без учета категории земель, разрешенного использования <9>. По другому делу суд признал возможным принятие за земельные участки, собственность на которые не разграничена, ставок арендной платы выше ставок, устанавливаемых для земель федеральной собственности <10>.

--------------------------------

<9> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 29.07.2015 N 50-АПГ15-5.

<10> Определение Верховного Суда РФ от 24.12.2014 N 22-АПГ14-4.

   В-третьих, в судах рассматриваются заявления о признании недействующими положений об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земельных участков (Костромская, Брянская, Астраханская, Саратовская области).

Несмотря на достаточно активные действия по оспариванию положений региональных земельно-правовых актов, необходимо отметить, что земельное законодательство РФ - сложная, динамично развивающаяся система, состоящая из взаимосвязанных элементов. Система земельного законодательства субъекта Российской Федерации занимает свое место в системе законодательства данного субъекта, а также в системе земельного законодательства в целом (относительно которой она выступает как подсистема). Задачей законодателя является обеспечение согласованного функционирования каждого элемента системы и самой системы. От законности нормативных правовых актов субъектов РФ, своевременности их принятия или отмены (изменения), от качества содержащихся в них правовых норм зависит эффективность правового регулирования земельных отношений.